Chile, un país esencialmente oceánico y particularmente costero
por Dra. Rocío Parra, investigadora CAC PUCV.
La actual crisis planetaria se encuentra unida al cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación. Presiones que afectan, de manera especialmente alarmante, a los espacios que integran la zona costera.
Estos son ámbitos geográficos vitales para el equilibrio de los ecosistemas y el bienestar de la humanidad. Los múltiples servicios ecosistémicos y contribuciones basadas en la naturaleza que tales espacios proveen son una clara muestra de ello.
Si bien, su protección es asunto de importancia global, los efectos de su actual estado de degradación impactan, de forma más intensa, a países que dependen del mar y sus costas para su sostenibilidad.
Con más de 83.850 kilómetros de línea de costa, considerando el perímetro de todos sus territorios insulares y oceánicos, Chile es uno de tales países[1]. De sus 15 regiones, 14 cuentan con vastos espacios costero-marítimos, 33 de sus 54 provincias y 102 de sus 346 municipios son de naturaleza costera[2].
El valor costero-marino de Chile no se limita al bienestar humano. Gracias a la influencia de la corriente de Humboldt, en cerca de tres cuartas partes de la costa chilena existen importantes zonas de surgencia con altos niveles de biodiversidad y productividad ecológica[3].
Vulnerabilidad climática de Chile
El cambio climático es una de las amenazas más grandes para el medio ambiente a nivel global. Se trata de un fenómeno que, según la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, corresponde al “cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera global y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”[4].
Científicamente, existe un amplio consenso en la directa conexión entre dicho fenómeno y la degradación de los ecosistemas costero-marinos[5]. En efecto, según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), existe una alta certeza que el calentamiento global produzca un aumento continuo del nivel del mar, afectando directamente a las zonas costeras lo largo del siglo XXI, contribuyendo a la erosión costera y a que las inundaciones costeras sean más frecuentes y graves en las zonas costeras bajas. Añadiendo que los fenómenos vinculados con el nivel del mar extremo que antiguamente se producían una vez cada cien años, podrían llegar a tener una frecuencia anual a finales de este siglo[6].
A tales efectos se añaden la acidificación oceánica y de las aguas costeras, la disminución de la cobertura del hielo polar, la pérdida de oxígeno en las aguas marinas, la intrusión salina, la erosión costera, los eventos meteorológicos extremos, las floraciones algales nocivas, entre otros[7].
Estos antecedentes son particularmente alarmantes si se considera que Chile es uno de los países que cuenta con un alto grado de vulnerabilidad climática, dadas sus condiciones geográficas y ecológicas.
Las costas chilenas como patrimonio ambiental
En el ámbito normativo chileno, la finalidad pública de protección ambiental cuenta con una serie de fines y objetivos específicos.
Uno de ellos es la “conservación del patrimonio ambiental” definida por la Ley de Bases Generales de Medio Ambiente, en adelante LBGMA, como “el uso y aprovechamiento racionales o la reparación, en su caso, de los componentes del medio ambiente, especialmente aquellos propios del país que sean únicos, escasos o representativos, con el objeto de asegurar su permanencia y su capacidad de regeneración”[8].
El objeto de este fin específico es el patrimonio ambiental que, a partir de la definición normativa, se entiende que es asimilable a los componentes ambientales. La pregunta que surge acá es cuáles son estos componentes ambientales en términos jurídicos. Si bien tal definición nada dice, a la luz de la de la noción de “medio ambiente” aportada por la LBGMA, los componentes ambientales son los “elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones (…)”[9].
Normativamente, entonces, es indudable que los elementos físicos y ecológicos del sistema costero-marino son susceptibles de ser concebidos como componentes ambientales o patrimonio ambiental.
Si bien ello es cierto y muy relevante, interesa ahora afinar la mirada en una especie de patrimonio ambiental, específicamente en aquellos componentes ambientales “propios del país, que sean únicos, escasos o representativos”.
La norma no precisa cuáles son aquellos componentes ambientales especialmente propios del país y que, como tales, son representativos, escasos o únicos. Sin embargo, sobre la base de los argumentos presentados previamente en torno al sistema costero-marino de manera integral, es posible identificar a la costa marina de Chile como un componente ambiental o, más bien, como un continente de componentes ambientales representativos, escasos y únicos.
El carácter representativo del patrimonio ambiental costero-marino para Chile se desprende de las propias características físicas, geográficas y ecológicas que surgen de más de 4.200 kilómetros de costas lineales y más de 80.000 kilómetros si se mide el perímetro de todos sus territorios insulares y oceánicos[10].
Junto con ello, el carácter único de las costas de Chile se apoya en las diversas corrientes marinas que en ellas existen, siendo una de las más relevantes la corriente de Humboldt, dado que produce una de las zonas costero-marinas más productivas y únicas del Océano Pacífico[11]. Gracias a dicha corriente, el 72% de los ecosistemas costero-marinos de Chile se caracteriza por una alta biodiversidad y productividad debido a importantes zonas de surgencia[12]. De hecho, la Política Oceánica Nacional afirma que “la biodiversidad de nuestro país, entendida como capital natural, constituye un patrimonio único en el mundo”[13].
Y, el carácter escaso del patrimonio ambiental costero-marino surge de su alto grado de susceptibilidad a las presiones antrópicas. Estas presiones amenazan la integridad y conservación de la biodiversidad de manera constante debido a los cambios de usos de los espacios costero-marítimos, a la sobreexplotación, alteración y pérdida de sus ecosistemas, a la contaminación y a los efectos del cambio climático, entre otras razones.
Con todo lo dicho, es indudable la representatividad, unicidad y escasez del patrimonio ambiental costero-marino para Chile[14].
Luego, los espacios costeros son un componente ambiental único, escaso y representativo. Y, por tanto, bienes objeto de protección reforzada por parte del sistema jurídico nacional.
Tal intensidad de protección ha de ser incorporada e integrada en todos los instrumentos normativos, políticas públicas y técnicas jurídico-administrativas que se apliquen en las costas, particularmente aquellas políticas, instrumentos y técnicas que regulen y limiten el elemento antrópico del sistema costero-marino y que fortalezcan y potencien sus elementos físico y ecológico[15].
Carencia de un marco normativo costero comprensivo e integrado
A pesar de la significancia costera, el sistema nacional carece de un marco normativo comprensivo e integrado de protección, ordenación, planificación y gestión en la materia.
En efecto, actualmente el Derecho nacional cuenta con un entramado de reglas y técnicas que regulan estos espacios de manera fragmentada. Entre ellas destacan la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República, la Zonificación del Borde Costero y el régimen de afectación de concesiones marítimas. Adicionalmente, se identifican una serie de regímenes específicos relativos a actividades socioeconómicas que se desarrollan en estos espacios.
Una eficaz protección de los espacios costero-marítimos requiere de una regulación que no se encuentre circunscrita, primordialmente, a un enfoque de utilización costero-marina. Más bien, la utilización ha de ser solo una de las dimensiones para la protección jurídica de estos ámbitos espaciales, siempre condicionada por las garantías de aseguramiento, preservación y conservación del sistema costero-marino en general.
Ante tal escenario, es posible constatar que la amplia tipología de técnicas jurídico-administrativas que operan en dichos espacios no siempre resultan idóneas para evitar la degradación, en ocasiones son erróneamente gestionadas o descoordinadamente aplicadas, pudiéndose observar, por añadidura, una falsa de visión de conjunto en su previsión normativa.
A lo anterior, tal como ha constatado Martínez y Paredes se ha sumado la preponderancia de las legislaciones sectoriales al momento de definir al de los espacios costeros, condicionando o limitando las posibilidades de un adecuado y efectivo ordenamiento sobre ellos. En definitiva, debido al carácter disperso, descoordinado y sectorializado de la regulación de relevancia costero-marina, muchas veces las decisiones de la autoridad sectorial en este ámbito son adoptadas sin considerar realmente la multiplicidad y compatibilidad de los usos concurrentes sobre un mismo espacio, problema que, con frecuencia, da lugar al surgimiento de conflictos entre ellos.
Sobre la autora: Rocío Parra es Doctora en Derecho, abogada y diplomada en Derecho Ambiental. Investigadora del Centro de Acción Climática, Centro de Derecho del Mar y Núcleo de Soluciones Basadas en la Naturaleza PUCV. También profesora del Diplomado en Derecho Ambiental, Facultad de Derecho PUCV. Actual Jefa de la División Jurídica, Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, Gobierno de Chile. Sus temas de investigación se relacionan con la protección y conservación de la zona costera en Chile desde un paradigma jurídico ambiental; bienes públicos costero-marinos; crisis climática y océano.
Bibliografía
[1] Ministerio de Relaciones Exteriores, Política Oceánica Nacional de Chile, Decreto N°74 de 2018, (Publicación en D.O. 12 de mayo de 2018), p. 10. En este mismo sentido, Ministerio de Medio Ambiente, Informe del medio Ambiente 2020 (Santiago, 2020a), p. 242.
[2] Ibid.
[3] Aguilera, Moisés, et al., Chile: Environmental Status and Future Perspectives, en Sheppard, Charles (ed.), World Seas: An Environmental Evaluation, 2 (Academic Press, 2018), pp. 613 a 702.
[4] Art. 1 n°2, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1992. Promulgada en Chile mediante D.S. Nº123 de 1995 del Ministerio de Relaciones Exteriores (Publicación D.O. 13.04.1995), en adelante, CMNUCC.
[5] Según datos del IPCC (2020), p. 4: (i) existe una alto nivel de certeza que el océano ha sufrido un aumento de la temperatura sin interrupción desde 1970, absorbiendo más del 90 % del exceso de calor en el sistema climático; (ii) es probable que el nivel de calentamiento oceánico se ha duplicado con creces desde 1993; (iii) es muy probable que la frecuencia de las olas de calor marinas se haya duplicado desde 1982 y que su intensidad vaya en aumento; (iv) es prácticamente seguro que los océanos, al absorber más CO2, han sufrido una mayor acidificación en la superficie; (v) existe un nivel de confianza medio que se ha producido una pérdida de oxígeno desde la superficie hasta los 1.000 m bajo el mar; (vi) es altamente probable que el nivel medio del mar a escala mundial está aumentando; las tasas y magnitudes de estos cambios serán menores solo en el caso que se reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadoera. A nivel nacional, véase Centro de Análisis de Políticas Públicas (2019), pp. 31 y 32; Ministerio de Medio Ambiente, Contribución Nacionalmente Determinada de Chile – Actualización 2020, (Santiago, 2020b); Centro de derecho ambiental – CR2, Océano y NDC – Apoyo técnico a la delegación de Chile en la promoción de la agenda oceánica, (Santiago, 2018), p. 9.
[6] IPCC (2021), Summary for Policymakers. In: Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, p. 33.
[7] Cfr. IPCC (2020), p. 11; ONU, Nuestros océanos, nuestro futuro: alianzas para la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible 14, Resolución Asamblea General A/RES/71/312 (2017), párr. 4; Centro de Análisis de Políticas Públicas (2019), p. 31; Moraga et al. (2018), p. 9.
[8] LBGMA, art. 2 letra b. A nivel constitucional este objetivo es considerado como uno de los elementos que configuran la función social de la propiedad, art. 19 n° 24 inciso II. Sobre un cuestionamiento a esta cláusula y perspectivas para avanzar hacia una mirada sustentable de la relación entre derecho de propiedad y protección ambiental en el proceso constituyente actualmente en curso, véanse, inter alia, Bauer, Carl, et al., Protección de la naturaleza y la nueva Constitución para Chile: lecciones de la doctrina del Public Trust (Santiago, The Chile California Council, 2021); Guiloff, Matías, La propiedad y la tensión entre cambio y estabilidad: reflexiones para una constitución sustentable, en Revista de Derecho Universidad de Concepción, 249 (2021), pp. 289 a 323; Leiva, Felipe, La protección constitucional del ambiente: perspectivas y propuesas para el debate constitucional, en Actualidad Jurídica 43 (2021), pp. 393 a 415. Sobre el sentido y alcance de la conservación del patrimonio ambiental como objetivo de protección ambiental, véase el capítulo IV de este trabajo.
[9] LBGMA, art. 2 letra ll.
[10] Decreto N°74 de 2018 que aprueba la Política Oceánica Nacional de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores (Publicación en D.O. 12 de mayo de 2018), p. 10. En este mismo sentido, Ministerio de Medio Ambiente, Informe del medio Ambiente 2020 (Santiago, 2020a), p. 242; y Ministerio de Medio Ambiente, Informe del medio ambiente 2024, Disponible en: https://iema.mma.gob.cl/oceanos/antecedentes.
[11] Ministerio de Medio Ambiente, ibid, precisa que la productividad de la corriente de Humboldt «se debe principalmente a la presencia de zonas de surgencias o afloramientos de agua que se producen por la acción del viento, el que desplaza grandes cantidades de aguas superficiales, creando un espacio que es llenado por el ascenso de aguas más profundas. Estas aguas son frías y muy ricas en nutrientes, con componentes básicos para el mantenimiento de la vida, y que provienen de la descomposición de los organismos del mar y/o de los residuos que llegan a él. Al alcanzar la superficie, estas aguas junto a la acción de la energía solar, facilitan la proliferación de las algas microscópicas que forman el fitoplancton”.
[12] Política Oceánica Nacional, p. 15.
[13] Ibid.
[14] Ibid. Según los Informes de Medio Ambiente del Gobierno de Chile de 2020 y 2024, “el océano tiene para Chile una importancia vital en lo social, ambiental y económico”. Lo anterior se ve refrendado por la Política Oceánica Nacional de Chile que da cuenta de la manera en que el patrimonio ambiental costero-marino provee los servicios ecosistémicos necesarios para gran parte del desarrollo económico, social y cultural del país. Sobre las características oceánicas, marinas y costeras de Chile. Esta interpretación es refrendada por la Corte Suprema, al reconocer la especificidad y características singulares de ecosistemas costeros, como sucede con el Campo Dunar de Concón, cuyo valor ecológico, geológico, patrimonial y social, así como la fragilidad, lo convierten en un fenómeno natural único y exclusivo a nivel mundial. Véase, Corte Suprema, Rol Nº12.808, sentencia de fecha 5.05.2019, considerando séptimo.
[15] Sobre este punto, es interesante la propuesta de la Ley Modelo de Manejo Sostenible de las Zonas Costeras del Consejo de Europa (1999) respecto del objetivo que ha de considerar una política nacional de manejo integrado de zonas costeras, art. 4: “El propósito de esta ley es diseñar e implementar una política nacional específica para la gestión integrada de las zonas costeras, teniendo en cuenta que la zona costera es un espacio frágil, limitado y codiciado que requiere un esfuerzo especial en términos de concertación y acción armonizada por parte de los poderes públicos, las distintas partes locales implicadas y la sociedad civil”. En consecuencia, al constituirse en áreas frágiles, limitadas y altamente codiciadas requieren de un especial esfuerzo para contar con acciones concertadas y armonizadas por parte de las autoridades y del resto de los intervinientes de los sectores productivos y de la sociedad civil, art. 6.
